Украина имеет шанс вступить в ВТО уже в этом году, однако ни бизнес, ни власть еще не готовы жить по новым правилам.
Одиннадцатилетняя эпопея со вступлением Украины в ВТО, похоже, подходит к концу. Во время визита ив Японию, состоявшегося на прошлой неделе, с этой страной подписан протокол о взаимном доступе на рынки товаров и услуг. Япония стала второй после ЕС стороной из четверки ключевых переговорщиков (США, ЕС, Япония, Австралия), с которой подписано такое соглашение. До сих пор заключению подобного соглашения мешало отсутствие прогресса в либерализации украинского рынка финансовых услуг. Принятие в начале июля закона о допуске филиалов иностранных страховщиков на украинский рынок (через 10 лет после вступления Украины в ВТО) и готовность принять аналогичный законопроект по банковской деятельности (пока одобрен Радой в первом чтении) сняли эту преграду.Свое заключение о возможности вступления Украины в ВТО еще в этом году сделал Всемирный банк. Парламенту осенью еще предстоит принять оставшиеся законы из “пакета ВТО”, а Министерству экономики – ускорить процесс согласования условий заключения протоколов о взаимном доступе на рынки товаров и услуг с десятком стран (из пятидесяти), среди которых есть и партнеры по СНГ – Киргизия и Молдавия. По мнению министра экономики Сергея Терехина, принятых на данный момент законов должно хватить для успешного завершения переговоров.Многосторонние переговоры тоже не стоят на месте: уже согласовано 70% отчета Рабочей группы.Как уговорить РадуПереговоры о вступлении Украины в ВТО длятся с переменным успехом много лет. Смена власти в стране подвесила этот процесс примерно на полгода. Очередное заседание Рабочей группы, изначально запланированное на конец января, было перенесено на целый квартал, а ключевой украинский переговорщик – Валерий Пятницкий, который много лет фактически курировал процесс переговоров в рамках Рабочей группы, – в середине апреля был уволен из Минэкономики. В результате двусторонний протокол с Сальвадором был подписан лишь 24 мая, хотя переговоры завершились еще в декабре. Верховная Рада отвергала законопроекты, лишающие льгот отдельные отрасли. Только на первой неделе июля (она же – последняя пленарная неделя весенней сессии) парламент все-таки склонили к голосованию. Среди прочего депутаты проголосовали за три пакета изменений к Таможенному тарифу, содержащие почти весь массив доныне секретных тарифных договоренностей. Принятый еще 15 марта первый законопроект из этой серии был пробным шаром правительства и снижал ставки на импорт сравнительно небольшого ряда товаров. Следующий, “промышленный”, документ затрагивал уже 54 товарные группы (сырье, полуфабрикаты и промышленные товары). И, наконец, третий, “продуктовый” законопроект касался еще 22 групп (почти всех продуктов питания и другой продукции АПК, кроме подакцизных товаров).Все эти документы радикально меняют торговый режим. Например, “промышленный” снижает средневзвешенную ставку (по охваченным им группам товаров) с 7,79% до 4,45. По сравнению с другими странами, вступившими в ВТО, это умеренное снижение. Оценить его влияние на конкретные отрасли еще предстоит, но многие явно будут недовольны. Впрочем, по высоким импортным тарифам все равно мало кто реально платил до нынешнего года, пользуясь брешами на таможне, поэтому прогнозировать массовые банкротства национальных производителей не стоит.Правда, это только начальные уровни обновленных тарифных ставок, которые утверждены согласно Консолидированному тарифному предложению на 2003-2005 годы. По некоторым товарам импортные тарифы в дальнейшем еще снизятся, и эти цифры будут обнародованы лишь на этапе окончательной ратификации обязательств Верховной Радой. Какое сопротивление может быть оказано, остается только гадать. Ясно лишь одно: любые попытки пересмотреть взятые обязательства отбросят вступительный процесс на несколько лет назад, причем особых уступок ожидать явно не стоит.Прав ли министр Терехин относительно того, что принятых законов достаточно, станет известно в сентябре, когда состоится официальное заседание Рабочей группы. Сам он называл наиболее существенным прорывом как раз принятие изменений к Таможенному тарифу. Важно и принятие закона, который предполагает усиление ответственности за незаконное производство, реализацию или хранение компакт-дисков: по итогам состоявшегося 6 июля неформального заседания Рабочей группы, этим оказались весьма довольны США. Либерализация импорта автомобилей (речь идет об увеличении максимального возраста ввозимых подержанных авто с пяти до восьми лет) явно понравится Евросоюзу (с ним протокол уже подписан, но ведь длятся и многосторонние переговоры). Единственное, о чем сожалеет министр экономики, – не отменен запрет на экспорт цветного металлолома. Видимо, остальные непринятые законы воплощают еще не взятые Киевом обязательства и не могли бы ускорить переговоры.Интересы национальные и групповыеОппоненты вступления, которые апеллируют к национальным интересам, на самом деле блюдут свои интересы. Сопротивление производителей, работающих на внутренний рынок, вполне закономерно: они могут пострадать от конкуренции с импортом. Однако в целом от снижения импортных пошлин должны проиграть лишь некоторые производители, но выиграют почти все потребители. Проблема состоит в том, что первые – намного крупнее, осведомленнее и организованнее, чем вторые. Иными словами, им проще организоваться для лоббирования своих интересов во власти. Поэтому интересы многочисленных, но разрозненных потребителей должно представлять государство.Пару лет назад Московский университет проводил опрос гендиректоров крупнейших российских предприятий, который показал: знакомы с проблематикой ВТО 10%, немного осведомлены – 52, совсем не знакомы – 36, и не поняли, о чем их спрашивают, – 2%. Аналогичных опросов в Украине никто не делал, однако можно предположить, что у нас статистика будет не лучше. При такой осведомленности сложно ожидать от бизнеса серьезных предложений. Научный сотрудник Института экономических исследований и политических консультаций Вероника Мовчан отмечает, что “предприниматели поняли, что Украина вступает в ВТО, в лучшем случае пару лет назад, а некоторые – и вовсе только сейчас. Да и то – отнюдь не все”. Это означает, что многие предприятия попросту не занимаются долгосрочным планированием бизнеса, не делают стратегических прогнозов, не анализируют риски.Между тем затягивать вступление в ВТО бизнесу невыгодно. Независимо от конкретных условий вступления появляются бесспорные преимущества для производителей, например – защита от дискриминации в торговых спорах. Не имея за спиной поддержки в виде четких правил проведения антидемпинговых расследований, предприятия страны, не являющейся членом ВТО, почти беззащитны. Если в среднем около 60% расследований заканчиваются введением санкций, то для России и Казахстана этот показатель составляет 80%, а для Украины – все 90. За последние десять лет против нашей страны было открыто 52 расследования и санкции были введены в 47 случаях.Для нашей страны важна и отраслевая структура антидемпинговых расследований в мире: ровно половина касается продукции черной металлургии и химической промышленности, а это – основные статьи отечественного экспорта. Кстати, действующие в ЕС восемь антидемпинговых пошлин на продукцию из Украины касаются как раз металла и химии.Получается, что вступление в ВТО поможет преимущественно тем экспортерам, которые вовлечены в ценовую конкуренцию. Иными словами – производителям сырья и другой продукции низкой степени переработки, продукции однородной. Ведь сложная промышленная продукция более дифференцирована, и уличить кого-то в демпинге почти невозможно. На языке пессимистов этот вывод звучит как “консервация сырьевой модели экономики”. Впрочем, стимулы для развития более сложных производств лежат явно не в плоскости вступления в ВТО.Не затягивать со вступлением стоит еще и потому, что статус кандидата мешает входить в региональные объединения (хотя бы то же ЕЭП). Дело в том, что в ходе вступительных переговоров нельзя менять свой торговый режим. А сейчас Украина, несмотря на высокую открытость экономики (отношение внешнеторгового оборота к ВВП), является участником всего лишь нескольких региональных торговых соглашений. Речь идет о СНГ, а также зонах свободной торговли с Арменией, Грузией и Киргизией (аналогичные соглашения были и со странами Балтии, но их денонсировали после расширения ЕС). Это крайне мало по сравнению с той же Западной Европой (20-25 соглашений).Доживем до ГонконгаСпешить вынуждает и другой внешний фактор – процессы, происходящие в самой ВТО. Последние годы организацию активно пытаются трансформировать, причем различные страны направление движения видят по-разному. Для государств-кандидатов это означает как минимум две вещи. Во-первых, если какие-то правила изменятся (причем речь идет, как правило, о дальнейшей либерализации), воплотить их кандидатам вменят в обязанность. Во-вторых, до вступления нет возможности влиять на сами реформы.По наивности веря в то, что реформирование ВТО может произойти скоро, либо сознательно используя этот внешний фактор для ускорения вступительных процессов внутри Украины, в свое время власть ставила задачу вступить до Министерской конференции ВТО в Канкуне (2003 год). Но конференция прошла, оставив после себя лишь разочарование. В преддверии конференции в Гонконге (декабрь 2005 года) переформатированием ВТО уже никто в Украине всерьез не озабочен, однако правительство намерено использовать событие как удобный момент закончить переговоры.Между тем нынешний гендиректор ВТО Супачай Панитчпакди говорит, что подготовка к конференции – на грани провала: по всем фронтам прогресс неудовлетворителен. Поэтому есть риск, что членам организации будет не до кандидатов и соответствующие вступительные переговоры могут застопориться.Отдельно стоит упомянуть “вступительные” отношения с другими кандидатами. В первую очередь интерес представляет Россия, которая продвинулась к ВТО примерно так же, как и Украина. Москва подписала 15 протоколов (среди них – с ЕС и Китаем), согласовано 30% отчета Рабочей группы. В конце июня состоялось очередное заседание Рабочей группы, где РФ неожиданно пообещала заморозить уровень экспортных пошлин на нефть и газ. Кроме того, заступающий 1 сентября на должность директора ВТО Паскаль Лами известен своей поддержкой Москвы.Интрига заключается в том, что если кто-то из нынешних кандидатов вступит раньше, он может войти в Рабочую группу любого другого и выставить свои требования. Если у Киева получится стать членом ВТО раньше Москвы, такой возможностью он обязательно воспользуется, как минимум сделав это инструментом решения проблем в каких-либо сферах двусторонних отношений (как, например, Киргизия выбивает из Украины долги). Впрочем, наиболее вероятно, что Украину, Россию и Казахстан “вступят” в ВТО одновременно – так будет наиболее корректно с точки зрения международной дипломатии. Достаточно вспомнить, что именно так произошло с расширением Евросоюза, когда десять стран стали членами ЕС в один день.
Две крайностиДлительность процедуры вступления в ВТО – величина для каждой страны сугубо индивидуальная. Она зависит, помимо уровня реформирования ее торгового режима, от выбора приоритетов: что для страны важнее – скорость вступления или его качество (в плане “отвоеванных” позиций). Как крайности можно привести примеры Киргизии и Китая.Киргизия – первая страна СНГ, которая вступила в ВТО. Она провела пять раундов переговоров за год и четыре месяца. Весь цикл занял у Бишкека всего два с половиной года, вступление состоялось в конце 1998-го. Однако качество достигнутых договоренностей оставляет желать лучшего. Киргизии пришлось принять участие почти во всех “нулевых” секторальных инициативах, а также в химической гармонизации и соглашении по информационным технологиям. Тарифы для сельскохозяйственной продукции в среднем установлены на уровне 11,7% (преимущественно 5-20%), без переходного периода. Исключение составила шерсть, но для нее в первые пять лет были запрещены специальные защитные меры. Общий объем поддержки сельского хозяйства – 5% его валового продукта, экспортные субсидии запрещены. Что касается промышленной продукции, средние тарифы – 6,7% (в основном до 10%), переходный период – семь лет.Результаты не замедлили долго себя ждать: за первые три года внешний товарооборот страны, темпы экономического роста и приток инвестиций только сократились. Конечно, “повинно” не только ВТО, вступление просто усилило действие других причин.Радикально иные достижения – у Китая, который вел переговоры целых 15 лет. Пекину удалось “выбить” себе довольно существенные преференции. Тарифы для сельскохозяйственной продукции в среднем установлены на уровне 15,8%, для остальной – 9,1. При этом для чувствительных товарных групп сохранены довольно высокие (вплоть до заградительных) ввозные пошлины. В частности, к таковым относятся: из продовольственных товаров – мясо (20%), сахар (50), пшеница и мука из пшеницы (вовсе 65), из промышленной продукции – автомобили (25%), одежда (14-20) и почти весь спектр бытовой техники (20-30).Конечно, членство в ВТО ускорило рост импорта, но и экспорт ускорился. Так, если в 1995-2003 годах импорт рос в среднем на 16%, то в 2003-м – на 31. Рост экспорта ускорился со средних 17% до 23-х в 2003-м. Сейчас Китай является третьей экономикой мира по объемам импорта и четвертой – по экспорту.Впрочем, членство в ВТО не мешает Китаю лидировать по количеству инициированных антидемпинговых расследований.Новые провалы недопустимыМайкл Джонсон, эксперт по вопросам торговой политики (Великобритания)– Насколько критично для Киева завершение вступительных переговоров до министерской конференции ВТО в Гонконге?– На мой взгляд, это некритично, поскольку раунд Доха этой конференцией явно не завершится. С другой стороны, после стольких лет переговоров Украине, очевидно, необходимо завершить вступительные переговоры как можно быстрее. Чем ближе реальное завершение раунда, тем сильнее пункты его переговоров могут проявляться в требованиях членов ВТО к странам-кандидатам. В худшем случае страны могут вообще не заключать с Киевом двусторонние протоколы до результативного (если таковой вообще будет) окончания раунда Доха.– Что вы ожидаете от Гонконга? Чем эта конференция может отличаться от провального Канкуна в 2003 году?– Канкун, конечно, был катастрофой: страны решительно ни о чем не договорились. Проведенная подготовительная работа была полностью неадекватной. Наиболее важно, что развивающиеся страны сочли ориентацию раунда “на развитие” недостаточно соблюденной и что повестка дня дала крен в сторону интересов развитых экономик. Потребовались полгода и усилия дипломатов Женевы, чтобы поставить поезд опять на рельсы. 1 августа 2004 года Генеральный совет ВТО утвердил подробный документ в качестве основы для дальнейших переговоров, содержащий два ключевых элемента. Во-первых, по требованию развивающихся стран из повестки дня были исключены три наиболее спорных, так называемых “сингапурских” пункта – торговля и инвестиции, торговля и конкурентная политика, прозрачность в госзакупках. Во-вторых, была утверждена подробная методика обсуждения снижения протекционизма и субсидирования сельского хозяйства, а также дальнейшего снижения тарифов на промышленные товары. Это был большой прогресс, но с тех пор почти ничего не изменилось. Например, до недавних пор камнем преткновения была конвертация уровня поддержки и защиты сельского хозяйства в тарифные эквиваленты – чтобы на их основе договариваться об уровне такой поддержки. Нет никакого прогресса в создании единой формулы переговоров о снижении тарифов на промышленные товары: сейчас существует пять-шесть конкурирующих формул.Максимум, чего стоит ожидать от Гонконга, – это компромисса по данным техническим основам для дальнейших переговоров.Я уверен, что члены ВТО ни о чем не договорятся в сфере сельскохозяйственной реформы. Вряд ли будет реальный прогресс по вопросам потребностей развивающихся стран. Это будет трезвое и практическое собрание, все будут избегать политической показухи а-ля Канкун. По многим пунктам повестки дня еще предстоит много работы. Например, серьезные переговоры по услугам еще даже не начинались.– Если в Гонконге будет очередной провал, на этот раз можно будет сделать вывод, что ВТО медленно умирает?– Провал конференции будет означать очередную огромную неудачу для ВТО. Будет наблюдаться сдвиг интересов стран в сторону региональных соглашений. На сегодня существует около 170 действующих региональных торговых соглашений и ведутся переговоры о заключении еще 60-ти. В долгосрочном периоде этот сдвиг усилится, так что организация не может позволить себе очередных провалов в переговорах.С другой стороны, до сих пор провалы в Сиэтле и Канкуне серьезно не пошатнули основы функционирования ВТО, важности этой организации, хотя и основательно снизили ее политический вес. Система рассмотрения споров продолжает хорошо работать, так как это необходимо странам-членам. Пока что ВТО – единственный формализованный международный форум, в котором страны могут цивилизованно улаживать торговые споры. Все годы существования ВТО были большим успехом, что подтверждается, помимо прочего, большим числом желающих – около тридцати государств – вступить в нее.
Илья Виногородский
Эксперт-Украина, №28(32) 25 ИЮЛЯ