Страна нуждается в новой концепции приватизации, которая будет напрямую увязана с отраслевой политикой правительства. Сумма поступлений от приватизации должна быть приоритетом только при продаже неликвидных объектов
Одной из главных тем, обсуждавшихся на прошлой неделе во время поездки премьер-министра Виктора Януковича в США, была тема приватизации. За океаном глава правительства говорил о необходимости серьезно усовершенствовать процесс приватизации. «Приватизация должна быть не столько источником бюджетных поступлений, сколько способом рыночной реструктуризации и капитализации нашей экономики. Эту задачу невозможно выполнить лишь путем продажи нескольких объектов и мелких пакетов акций», — подчеркнул Янукович. Премьер также говорил о необходимости решения проблемы недооцененности украинских предприятий. Американский визит премьера увенчался посещением Нью-Йоркской фондовой биржи, где он обсуждал перспективы регистрации на этой площадке ценных бумаг украинских компаний.
Однако правильные заявления премьера резко диссонировали с событиями, происходившими в эти же дни на родине. В прошлую среду Верховная Рада окончательно утвердила список объектов, подлежащих приватизации в 2007 году. В последний момент из законопроекта «О приблизительном перечне объектов…» убрали режущее глаз слово «приблизительный». По настоянию депутатов от фракции БЮТ из него вычеркнули несколько крупных предприятий (Керченский судоремонтный завод и Николаевский судоремонтный завод им. 61 коммунара), по настоянию президента Виктора Ющенко внесли «Укртелеком» и Одесский припортовый завод (ОПЗ). Благодаря этим поправкам к списку голосующих присоединились пять депутатов от фракции БЮТ и два — от «Нашей Украины». Список был принят минимально необходимым количеством голосов — «за» проголосовали 226 депутатов.
Парламент утвердил закон не только ненужный, но и ни к чему не обязывающий правительство и Фонд государственного имущества (ФГИ). По мнению экспертов, этот список не имеет никакой правовой силы. Верховная Рада обязана утверждать перечень объектов, не подлежащих приватизации, но никак не наоборот. Фонд не обязан продавать все предприятия из этого списка. При этом никто не ограничивает приватизационное ведомство в продаже других объектов, которых в списке нет. Нынешний закон — компромиссмежду правительством регионалов и ФГИ, который возглавляет социалист Валентина Семенюк. Она не скрывает своего нежелания продавать крупные предприятия. Вместе с тем необходимость наполнения бюджета (в следую-щем году от приватизации в него должны поступить 10,2 млрд гривен) вынуждает ее идти на уступки. Расхождение идеологических посылов с бюджетными реалиями частично компенсирует солидарная ответственность Фонда, правительства и парламента за происходящее в сфере приватизации. Для этого и нужен был закон. Приватизационная лихорадка охватила все ветви власти. Идет активное обсуждение того, какие объекты стоит продать, а какие лучше пока придержать в госсобственности. Но принципиальных споров не возникает. Это говорит о том, что каких-либо критериев, определяющих целесообразность приватизации того или иного предприятия, попросту нет. Единственным объяснением необходимости продажи «Укртелекома» или Одесского припортового завода было то, что без этого десять миллиардов не собрать.
«Нынешняя приватизация не связана с экономической политикой. Она представляет собой точечный процесс. Разговор о приватизации власть начинает с составления списков, тогда как приватизация должна быть не началом преобразований в той или иной сфере или отрасли, а завершением этих процессов», — говорит директор Международного института приватизации, управления собственностью и инвестиций Александр Рябченко. За отсутствие концепции приватизации Украину критикуют и такие авторитетные структуры, как Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития.
Продажа по инерции
Ключевой для приватизации документ — закон о программе приватизации на 2007–2009 годы — пока ожидает своего рассмотрения в Кабмине. Однако и он не содержит ответа на вопрос, с какой целью проводится приватизация. Пять-семь лет назад все было предельно ясно: массовая приватизация обеспечила невозможность возвращения к плановой экономике. Ни одна власть не рискнула бы отобрать собственность у миллионов граждан, которые стали акционерами (точнее, владельцами сертификатов). В 2001-м состоялся последний сертификатный аукцион; с тех пор предприятия начали продавать только за деньги.
Плохо или хорошо, но задачу формирования института частного собственника в Украине удалось выполнить. Нужен был принципиально новый подход к приватизации. Но он так и не был сформулирован. В последующие годы приватизация стала одним из источников компенсации постоянного бюджетного дефицита. Анализ наличия потенциальных покупателей не проводился, во время приватизации не учитывались конъюнктура рынка, техническое и финансовое состояние объекта. В 2001–2004 годах на этом удачно сыграли крупнейшие финансово-промышленные группы, задешево получившие в собственность привлекательные предприятия.
Украинская экономика на четверть государственная
Совсем иначе проходила приватизация в развитых странах Европы. Так, в Германии, прежде чем начать продавать предприятия, находившиеся на территории бывшей Германской Демократической Республики, правительство вложило в них огромные деньги, доведя эти объекты до ума. К 1994-му общие траты на модернизацию заводов превысили 100 млрд евро. Впоследствии эти предприятия продавались очень дорого и только тем инвесторам, которых немецкое правительство считало достойными собственниками.
Сейчас приватизация в Европе подчинена двум целям: унификации структуры собственности в рамках Евросоюза, а также выполнению нормативов ЕС по темпам экономического развития и бюджет-ного дефицита. Столь жестких рамок Украина не имеет. Перед экономикой страны стоят совершенно иные задачи, главная из которых — определение приоритетных направлений развития и формирование предельно четких отраслевых программ.
| Общественного контроля над процессами приватизации или управления госсобственностью не существует. А без него это не управление, а воровство |
«Давно пора всерьез задуматься об экспортном потенциале Украины. Нужно становиться серьезным игроком на внешних рынках, для этого у нас есть все необходимое. Каждое правительство, приходя к власти, говорит о том, что нужно развивать тяжелое машиностроение, внутренний рынок потребления металла, создавать большую добавленную стоимость и тому подобное. Но ничего для этого не делает: металлурги продолжают работать на экспорт, машиностроительные заводы перебиваются небольшими заказами, а правительство в это время продает ”Криворожсталь” транснациональной компании», — говорит Александр Рябченко. Да, компания Mittal Steel гораздо более эффективный управленец, чем государство. Но была ли это долгосрочная инвестиция в отрасль? Конечно, нет. «Криворожсталь» снизила поставки продукции на внутренний рынок (ведь цены на внешнем рынке значительно выше), поставив машиностроителей в еще более затруднительное положение, а остальные меткомбинаты прямо у себя под боком получили мощного конкурента. Это не стратегия.
Сказано — должно быть сделано
Во время обсуждения с президентом Мирового банка Полом Вулфовицем в НьюЙорке перспектив сотрудничества Украины с этой организацией Виктор Янукович произнес слова, которые от него давно ждали. «Будут разработаны отдельные программы развития в области энергетики, транспорта, улучшения системы государственного управления, по борьбе с коррупцией. Эта работа начнется в ближайшее время и будет сделана быстро», — сказал премьер. К этому перечню можно смело добавить судостроительную, титановую, энергомашиностроительную подотрасли, а также военно-промышленный комплекс. Все они нуждаются в огромных инвестициях. Не меньше, чем деньги, им необходимы связи, новые каналы сбыта, реклама своей продукции, выстраивание дорогостоящих промышленных брендов. Все это может обеспечить стратегический инвестор.
Наиболее интересные объекты приватизации в 2007 году
Часть экономики изолирована от процесса приватизации. ВПК, машиностроение, энергогенерирующие компании через несколько лет задохнутся без инвестиций. «Таких предприятий осталось мало, но они являются самыми фондоемкими. В каждом из них сидят конкретные люди, получающие доход», — говорит заместитель председателя Специальной контрольной комиссии Верховной Рады по вопросам приватизации Александр Бондарь. Казалось бы, все очевидно: круг потенциальных покупателей на заслуживающий внимания промышленный объект, будь то «Турбоатом», Харьковский авиастроительный завод, Одесский припортовый завод или другие, примерно известен. И интерес к этим активам огромный. Однако, продав все эти предприятия по отдельности, государство много потеряет. Партнером стратегического инвестора должно выступать не конкретное предприятие, а целостный производственный комплекс. К примеру, Министерство промышленной политики уже несколько лет пытается свести в единый холдинг государственные энергомашиностроительные заводы. Этот процесс вызывает резкие возражения директора «Турбоатома» Анатолия Бугайца, который за инициативой министерства видит лишь желание вытянуть отрасль за счет одного предприятия. Не исключено, что за такой позицией стоят личные интересы «красного директора».
То же касается авиастроительной корпорации «Антонов», у которой похожие проблемы. Получается, что правительство должно не только административно загонять в одну структуру государственные заводы, но и видеть четкие перспективы сотрудничества с одной или несколькими ведущими мировыми авиастроительны-ми компаниями в рамках этого холдинга. Тогда существующие трудности были бы легко преодолимы.
Нет единого подхода и к приватизации крупных инфраструктурных объектов. Так, по мнению министра экономики Владимира Макухи, компания «Укрнафта» могла бы претендовать на листинг на Нью-Йоркской фондовой бирже с перспективой продажи своих акций через процедуру первичного размещения (IPO). Не исключено, что в приватизации «Укртелекома» будет учтен опыт продажи немецкого Deutsche Telekom, акционерами которого являются тысячи частных и институциональных инвесторов по всему миру. Предприятие необязательно нуждается именно в стратегическом собственнике — владельце контрольного пакета акций, иногда достаточно просто поменять собственника в лице государства на несколько мелких частных инвесторов.
С приватизацией некоторых прдприятий вообще стоило бы повременить. Продажа, к примеру, Одесского припортового завода в нынешнем виде несет определенные риски для национальной безопасности. Аммиакопровод Тольятти— Одесса, который технологически связан с заводом, — это объект государственного значения, такой же, как и газотранспортная система. Кто станет будущим собственником ОПЗ и как он поведет себя, непонятно. Правительства европейских государств, не стесняясь, блокируют покупку важных инфраструктурных объектов иностранными компаниями. И не имеет значения, частные они или государственные. Так, например, итальянское правительство в 1999 году воспрепятствовало слиянию государственной компании Telecom Italia с Deutsche Telekom. В итоге телекоммуникационный гигант купила итальянская компания Olivetti. Весной 2006 года британское правительство заблокировало поглощение российским «Газпромом» крупнейшего газового трейдера страны — компанию Centrica, что чуть было не стало причиной международного скандала.
Компромисс невозможен
Государство может и должно отстаивать свои интересы в вопросах собственности. Для этого не нужно накладывать искусственные ограничения в виде приватизационных списков. Стоит наконец отказаться от обязательной ежегодной выручки миллиардов приватизационных гривен для бюджета. Удовлетворение сиюминутных потребностей в деньгах делает приватизацию бессмысленным, а иногда и пагубным занятием в долгосрочной перспективе. Правительство уже это понимает, вовсяком случае, на словах. Есть и реальные возможности, осталось дождаться правильных действий, для осуществления которых у правительства есть все ресурсы. Влияние Кабмина на экономические и политические процессы в государстве сегодня как никогда велико. Фонд госимущества, который до сих пор позиционировался как ведомство со специальными полномочиями, после принятия конституционной реформы почти полностью отошел в орбиту влияния правительства. Принятие законов «О Кабинете министров» и «О Фонде государственного имущества» окончательно закрепит этот факт. Ни у президента (как раньше у Леонида Кучмы), ни у парламента реальных рычагов воздействия на ФГИ нет. Профильные министерства и Фонд госимущества должны работать в едином тандеме. Если функция министерств заключается в формировании отраслевой стратегии, то функция ФГИ — предложение «приватизационной услуги» как способа привлечения инвестора к крупным проектам.
| Удовлетворение сиюминутных потребностей в деньгах делает приватизацию бессмысленным, а иногда и пагубным занятием в долгосрочной перспективе |
Однако сегодня глава Фонда делает все возможное, чтобы избежать разгосударствления крупных предприятий или, по крайней мере, ответственности за их продажу. Технология приватизации объектов категории «Г» (крупных инфраструктурных предприятий) делает почти невозможным участие иностранных инвесторов в их продаже. Так, в проекте программы приватизации исключена норма о проведении конкурсов по предприятиям категории «Г» в течение 75 дней. Теперь такие объекты будут продаваться в рамках общих установленных правил, согласно которым конкурс длится 30 дней. «Любой, кто знает технологии принятия решений в крупной иностранной компании и получения необходимой разрешительной документации, сделает вывод о том, что участвовать такой структуре в приватизации украинского предприятия почти нереально», — утверждает Александр Рябченко.
Необходимость формирования приватизационной стратегии рано или поздно поставит вопрос о смене главы ФГИ, считают эксперты. «Регионалы пока пытаются находить с социалистами компромисс в кадровом вопросе, поскольку от этого зависит судьба антикризисной коалиции. Но тупиковая ситуация с приватизацией должна в ближайшее времяразрешиться. Результатом этого станет или отставка, или значительные идеологические подвижки Соцпартии в вопросах приватизации», — прогнозирует Александр Бондарь. Если коалиция, состоящая из трех политических сил, не будет исповедовать единых подходов к приватизации, любые реформистские начинания правительства обречены на провал.
| Сделать домашнее задание |
– Продажа большого количества предприятий из правительственного списка могла бы стать толчком к развитию украинского фондового рынка, повысить его ликвидность. Однако все зависит от того, как будет организован процесс продаж. По нашим оценкам, примерная стоимость предприятий из списка (без учета таких крупных объектов, как “Укртелеком” и Одесский припортовый завод) около миллиарда долларов. Едва ли отечественный рынок, который оперирует миллионами гривен, сможет переварить такую массу объектов. Интерес местных участников рынка к этим объектам в основном спекулятивный. Фактически продаются остатки: у большинства предприятий уже есть стратегический собственник, и главная цель продавца – получить максимальную сумму денег. Однако для этого государству придется приложить определенные усилия. К продаже должны быть привлечены иностранные инвесторы. По большому счету, им все равно, на какой площадке покупать предприятие – киевской, лондонской или нью-йоркской. Но они желают играть по определенным правилам. Инвесторы хотят видеть финансовую отчетность предприятия, составленную в соответствии с международными стандартами. По большинству объектов, которые предполагается продать, такой отчетности не существует. Нужен юридический и финансовый аудит. Все это – домашняя подготовка объектов, которая требует определенного времени. Но ведь чем меньше рисков, тем больше стоимость. Если этого сделано не будет, государство рискует продешевить. Совсем недавно миноритарные пакеты “Криворожстали” продавались с дисконтом в десять-пятнадцать процентов к текущей цене на рынке. Если интерес к такому раскрученному объекту у инвесторов на фондовом рынке низкий, что тогда говорить о тех объектах, которые сегодня планирует продать правительство? Что касается вывода таких предприятий, как “Укрнафта”, на зарубежные фондовые площадки, то это может быть хорошим решением, которое приведет к увеличению ликвидности их акций, к тому же благодаря сложившейся системе регулирования, направленной на защитуправ инвесторов, снизятся риски инвестирования в эти компании. Если инвестор видит, что акции предприятия торгуются на престижных площадках, он чувствует себя более защищенным. А значит, интерес к этим ценным бумагам растет. |
Олег Шейко, глава наблюдательного совета инвестиционной компании “Тройка Диалог Украина”: | Общие законы о приватизации не нужны |
– Идеологии и стратегии приватизации в Украине нет. Как при этом можно обсуждать возможность или невозможность приватизации конкретных объектов? – Концепции приватизации действительно нет. Идет индивидуальная продажа объектов по сценарию, который был разработан еще в 1998- 1999 годах. Но этот этап мы давно должны были пройти. Назрела необходимость произвести рыночную трансформацию базовых производственных комплексов – транспортного, энергетического, жилищно-коммунального, дорожного. Нужно начинать реорганизацию отраслей-монополистов. Одним из важных элементов этих процессов является приватизация. Отсутствие соответствующей стратегии – тормоз на пути развития всей экономики. Продажа отдельных инфраструктурных предприятий – это не отражение государственной политики, а коммерческие проекты. Правительство акцентирует внимание общества на том, сколько денег получит государство от приватизации. Но не деньги сегодня цель приватизации. – То, над чем бьются правительство и Фонд госимущества – программа приватизации, список предприятий для продажи, – предполагает массовое разгосударствление объектов. Количество – это тот критерий, которым нужно руководствоваться? – Приватизация как экстраординарное явление для экономики, когда от этого зависит судьба страны, уже завершена. Сейчас все действия, связанные с продажей государственного имущества, должны идти в контексте отраслевой политики правительства. Необходимо отменить общие законы о приватизации, не нужна никакая программа. Процедура продажи крупных объектов должна быть прописана отдельными законами. Каждая такая продажа имеет свою специфику, преследует определенные цели. Для этого всем профильным министерствам и Фонду госимущества необходимо вести постоянный конструктивный диалог. Пока этим никто не занимается. Из Фонда выдавливают на продажу отдельные предприятия, этим работа ведомства и правительства в сфере приватизации и ограничивается. Основная задача правительства – тщательно отладить взаимодействиегосударства и потенциальных инвесторов в крупных инфраструктурных комплексах. Без этого о приватизации не может быть и речи. Мы не можем продавать “Укртелеком”, не обеспечив интересы государства в специальных системах связи. Мы не можем продавать энергогенерирующие компании, не имея гарантий, что собственник не будет поставлен в жесткие рамки: не сможет монопольно завышать цены, отключать потребителей. – Нуждается ли Фонд госимущества в специальном статусе, который был предоставлен этому органу в момент его создания? – Нет. Фонд конструировался как альтернатива Кабинету министров, в котором преобладали интересы так называемой ведомственной бюрократии. Сейчас ситуация совершенно иная. Я не сторонник того, чтобы продолжать наделять ФГИ правом “ведомства со специальным статусом и правами”. Фонд призван реализовывать политику правительства, которая должна быть публичной. – Тогда в чем причина бездействия Кабмина? – А вы можете сказать, где именно сейчас ведется какая-либо стратегическая работа в нашей государственной машине? Ее, к сожалению, нет. Система генетически не приспособлена к стратегической работе. В вопросах крупной приватизации задействован мощный частный интерес при слабом государстве. Общественного контроля над процессами приватизации или управления госсобственностью не существует. А без него это не управление, а воровство. Не исключено, что пока концепции и идеологии приватизации нет, ее стоит приостановить. Это очень плохо, но иного выхода нет. Если общество не доверяет власти, если оно не готово к прорывам в сфере приватизации, то пока мы можем подождать. Только не нужно за мнение общества выдавать мнение тех, кто присосался к государственным объектам. – Прогноз не слишком утешительный. Каков все-таки выход из этого порочного круга? – Как это ни парадоксально, но стихийное развитие приватизации тоже дает довольно неплохие результаты. Точечная продажа объектов на корню рубит перспективы отдельных производственных комплексов, но улучшает состояние отдельных предприятий, а значит, и экономики в целом. Доказательство тому – ее рост после 2000 года,толчок к которому дала массовая приватизация в 90-х. Другое дело, если мы ждем от экономики прорыва. Тогда без приватизации как эффективного рычага экономической политики не обойтись. Но для этого у государства должны быть здоровые амбиции. |
Александр Пасхавер, внештатный советник президента Украины по экономическим вопросам: