Обнародованный на прошлой неделе проект «Концепции Государственной программы реформирования железнодорожного транспорта Украины» не претерпел существенных изменений по сравнению с первым вариантом, одобренным Советом «Укрзализныци» 6 июня. Правда, новое руководство монополиста и Минтранса внесло или, наоборот, выбросило несколько основополагающих пунктов. При этом в документе осталось много спорных позиций, что может надолго затормозить реформу при утверждении в парламенте необходимых законов. Кроме того, в процедурном отношении от продвижения Концепции явно отстранено Минтранссвязи. Еще в июньском проекте документа, которым располагает редакция, было предусмотрено, что проект также должен быть одобрен и на коллегии Минтранссвязи, после чего передан на утверждение правительства. Пока же в официальном сообщении «Укрзализныци» (УЗ) говорится: «Согласованный Министерством транспорта и связи проект Концепции направлен на рассмотрение причастным министерствам и ведомствам».
Уже сейчас можно предположить, что проект вряд ли будет согласован с Антимонопольным комитетом, поскольку в документе исчезло упоминание о Национальной комиссии регулирования транспорта. В варианте Гладких она была предусмотрена, да и трудно представить, как можно начинать реформу без оглядки монополиста на факт существования НКРТ. Тем более что создание комиссии предусмотрено Законом «О естественных монополиях». Тот факт, что профильное министерство осталось в стороне от столь серьезной реформы, да и «забывчивость» в отношении НКРТ, свидетельствует о том, что будет предпринята попытка законсервировать нынешнюю структуру под новой вывеской. Кроме того, в опубликованном проекте появилось несколько положений с «двойным дном». Например, в первом варианте было предусмотрено «сохранение железнодорожного транспорта в государственной собственности», а теперь же только «сохранение железных дорог». На первый взгляд разница вроде бы невелика, но это дает возможность поиграть терминами и трактовать термин «железные дороги» как определение шести железных дорог, входящих в состав УЗ в качестве отдельных предприятий. А ведь кроме них сейчас монополист объединяет много других обособленных предприятий. При желании их можно отдать в частные руки, ссылаясь на то, что сохранение в госсобственности не предусмотрено законодательством. Весь процесс реформирования запланирован до 2015 года и будет осуществляться в три этапа. На первом (в 2007–2008 годах) намечено формирование необходимой правовой базы с размежеванием хозяйственной деятельности и функций госуправления. Последние будут переданы Минтранссвязи для создания в структуре министерства правительственного органа госуправления в сфере железнодорожного транспорта. Хотя ранее указывалось конкретно, что это будет Государственный департамент железнодорожного транспорта. На этом же этапе происходит переход к корпоративной модели управления и создание на базе «Укрзализныци» Государственной акционерной компании «Українські залізниці», 100%-ным владельцем которой остается государство. При этом железные дороги и госпредприятия, задействованные в перевозках, реорганизуются в филиалы УЗ, а все остальные становятся дочерними предприятиями. Самым спорным моментом, противоречащим сущности реформы, является положение о том, что «внутренняя структура железных дорог, а также нынешняя система централизованного формирования доходов от перевозок и их распределение остаются без существенных изменений». Эта формулировка не претерпела изменений по сравнению с первым вариантом реформы. Выходит, что авторы Концепции хотят еще миниум на два года сохранить принцип «единого финансового котла», в котором не разделены финансовые потоки грузовых и пассажирских перевозок, что не позволяет четко контролировать финансовые показатели каждого из них. Как в этой ситуации можно приступать ко второму этапу реформы с 2008 года, когда «проводится организационное размежевание природно-монопольного, потенциально-конкурентного и конкурентного видов деятельности железных дорог», неясно. Ведь эта реорганизация подразумевает появление отдельных структурных подразделений, выполняющих грузовые и пассажирские перевозки, ремонт вагонов, путей, объектов и сооружений и т.п. По логике любого бизнеса, перед этим необходимо проанализировать финансовые показатели каждого подразделения, рентабельность подвидов деятельности. А для этого хотя бы с 2008 года необходимо вести отдельную отчетность по каждому виду, а не так как сейчас все сводится к одной строке — «основная деятельность железных дорог». И что интересно, только на втором этапе реформы (2008–2010 годы) планируется «проведение предварительного финансово-экономического и организационно-правового анализа с целью определения возможности и целесообразности дальнейшего создания дочерних предприятий компании, в том числе по перевозкам пассажиров и грузов». Зачем нужны такие меры, если еще на первом этапе предприятия, занимающиеся перевозками, уже получат статус филиалов.
На завершающем этапе (2011–2015 годы) планируется полное размежевание управления инфраструктурой и перевозками. К этому моменту должен быть доведен до конца процесс создания механизма господдержки убыточных пассажирских перевозок, приватизирована непрофильная деятельность и либерализована тарифная система. В пассажирском секторе планируется разделение на предприятия по перевозкам пассажиров отдельно в дальнем и пригородном сообщении. И только на последнем этапе реформы намечено разделение финансовых потоков по видам деятельности.
Из документа неясно, когда будут введены дифференцированные тарифы по типам пассажирских вагонов, видам сообщений, скорости, расстоянию перевозки и т.п. Вообще-то они дифференцированы и сейчас, но, возможно, авторы документа имели в виду, что наконец-то по каждому виду и направлению пассажирских перевозок будет вестись отдельный финансовый учет. И станет очевидной степень убыточности каждого поезда. Нынче реально убытки от пассажирских перевозок называются «с потолка». Фигурируют цифры от 2 до 2,4 млрд грн. Причем 90% убытков приходится на пригородные перевозки, но тарифы почему-то повышаются в основном на рентабельном дальнем и международном сообщении.
Кроме того, в обнародованном проекте намечается ужесточение социальных стандартов для самих железнодорожников. Если раньше планировалось «совершенствование систем льготного медицинского и санаторного обслуживания», то в последней редакции уже «совершенствование системы медицинского обслуживания с внедрением страховых принципов финансирования». И если раньше в случае сокращения персонала при реформировании предприятий предполагалась опережающая переподготовка кадров, перевод на другие рабочие места, стимулирование досрочного выхода на пенсию, сохранение за уволенными на определенное время социальных льгот, то теперь «должны осуществляться меры, предусмотренные действующим законодательством, отраслевым соглашением и коллективными договорами». Учитывая специфику железнодорожных профсоюзов, трудящиеся должны обеспокоиться такими формулировками.
Но совсем непонятно, почему из Концепции полностью выпал последний раздел «Нормативно-правовое обеспечение задач реформирования». В этом разделе было четко определено, какие законы и постановления Кабмина необходимо принять, а в какие внести изменения. В частности, было намечено внести изменения в законы «О железнодорожном транспорте» и «О перечне объектов, не подлежащих приватизации» в части перевода железнодорожных объектов в перечень не подлежащих приватизации, но которые могут быть корпоратизированы. Необходимо также принять закон «Об особенностях корпоратизации железнодорожного транспорта», постановлением Кабмина определить перечень имущественных комплексов, так как на их базе будет формироваться уставный фонд УЗ. Необходимо также пересмотреть Устав железных дорог, принять Правила предоставления услуг по использованию инфраструктуры и Правила доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Это основа, можно сказать «дорожная карта» реформы, а о ней даже не упомянули.
Еще одной особенностью является то, что при Юрии Еханурове реформу планировалось осуществить только за счет собственных средств «Укрзализныци», а теперь есть надежды и на госбюджет. Правда, в этой ситуации существует риск заморозить реформу, ведь в Украине, как известно, в полной мере не выполняется ни одна госпрограмма с бюджетным финансированием.
Александр Арбузов
Комментарии, 13.11.2006