Эксперты продолжают обсуждать и комментировать перспективы осуществления третьего этапа реформы на железнодорожном транспорте. Своими оценками общей стратегии, содержащейся в проекте Плана мероприятий по реализации третьего этапа реформирования с нами поделился заместитель руководителя управления регулирования транспорта ФСТ России Александр Синев. В частности, он пояснил, что выделение из ОАО “РЖД” грузовой компании отнюдь не приведет автоматически к дерегулированию ее тарифов.– Александр Николаевич, одобряете ли Вы в целом то видение целей, содержания и задач третьего этапа реформирования железнодорожного транспорта, которое было озвучено на заседании Правления ОАО “РЖД” 25 января и заложено в проекте Плана мероприятий по реализации третьего этапа реформы? – На мой взгляд, данный подход является попыткой приведения тактических шагов ОАО “РЖД” по реализации реформы в соответствие целям и задачам государственной политики в сфере железнодорожного транспорта среди которых, в том числе, и сокращение транспортных издержек в экономике, развитие межрегиональных транспортных связей, сохранение и укрепление целостности инфраструктуры и т.д. Но здесь нужно идти гораздо дальше. С этой точки зрения данный план требует доработки с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. – Является ли, по Вашему мнению, выделение крупной грузовой компании действительным разделением инфраструктурного и перевозочного бизнесов?– Хотелось бы верить, что нет. Структурные изменения не могут являться самоцелью или одним из способов достижения высоких темпов реформирования. Каждое решение в этой области должно приниматься с учетом минимизации возможных негативных последствий, связанных с ростом издержек, потерей управляемости в естественно-монопольной и временно-монопольной сферах. Необходимо отдавать отчет в том, что задачи третьего этапа Программой структурной реформы не конкретизированы. Нам еще только предстоит определить целесообразность разделения инфраструктурной и перевозочной деятельности ОАО “РЖД”, а прежде всего, – выполнить базовую задачу – определить целевую модель рынка железнодорожного транспорта, которая была бы адекватна перечисленным целям государственной политики в сфере железнодорожного транспорта в целом и стратегическим задачам ОАО “РЖД” в частности. Только потом возможна реализация конкретных организационных решений. – Будет ли у выделяемой грузовой компании возможность работать по дерегулированной вагонной составляющей тарифа или если компания будет доминировать на рынке, то ее могут внести в Реестр и обязать работать по Прейскуранту № 10-01?– Для принятия решения о дерегулировании выделение грузовой компании является необходимой, но не достаточной мерой. Речь должна идти не о создании формального правового основания для дерегулирования тарифов, а об анализе состояния конкурентной среды на соответствующих сегментах рынка в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденным соответствующим Приказом МАП России.Необходимость дерегулирования тарифов в части вагонной составляющей (предоставление под погрузку вагонов) в целом по всей сети Российских железных дорог не вытекает из анализа соотношения подвижного состава ОАО “РЖД” (55%) и иных собственников (45%) в целом в грузовых перевозках или даже в сегменте грузовых перевозок в определенном виде подвижного состава или из принятых организационных решений.Потребитель услуг железнодорожного транспорта в условиях географической привязки производственной базы к ограниченному числу станций может воспользоваться услугами альтернативного перевозчика только в том случае, если данные станции охвачены регионом курсирования подвижного состава, принадлежащего данному перевозчику (вагоны, локомотивы).Возможное дерегулирование вагонной составляющей тарифов на определенный вид подвижного состава в целом по сети Российских железных дорог в этих условиях может привести к негативным последствиям, связанным с ростом тарифов для пользователей, не охваченных границами неустойчивого конкурентного рынка, а также к невозможности расширения полигона курсирования вагонов “независимых” транспортных компаний в сегменты, охваченные доминирующим хозяйствующим субъектом, свободно устанавливающим часть тарифов.Исходя из данных условий анализа и оценки состояния конкурентной среды в настоящее время ни по одному из существующих видов работ, не целесообразно принятие решения о дерегулировании тарифов, сборов, платы за такие услуги в целом по сети и без привязки к конкретным границам рынка услуг железнодорожного транспорта.Вместе с тем вопрос возможности дерегулирования тарифов, сборов и плат на работы (услуги), выполняемые в пределах отдельных продуктовых и географических границ очень важен для развития рынка и требует дополнительной методологической проработки совместно с ОАО “РЖД” и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. – Следует ли, по Вашему мнению, выделяемой компании иметь статус перевозчика? И должен ли такой статус остаться у ОАО “РЖД”?– На данном этапе разделение функций владельца инфраструктуры и перевозочной деятельности с большой долей вероятности приведет к увеличению транспортных издержек. Конечно, существует разница между финансовым холдингом и полным организационным и структурным обособлением. Но боюсь, что с точки зрения системного организационного эффекта такая разница нивелируется. Представляется, что нельзя забывать о правиле: если каждый элемент единой технологической системы будет самостоятельно стремиться к своему максимуму, эффективность системы в целом будет стремиться к своему минимуму. Зачем создавать на базе одной естественной монополии две естественные монополии, даже в рамках финансового холдинга, если в обозримой перспективе на рынке не появится ни одного перевозчика, способного оказывать услуги по приему грузов к перевозке, оформлению документов, предоставлению услуг локомотивной тяги и любых видов собственных вагонов на всей сети Российских железных дорог по любой номенклатуре грузов во всех возможных направлениях перевозок?Именно поэтому развитие конкуренции сегодня происходит в сегменте предоставления собственного вагонного парка и на отдельных локальных и замкнутых полигонах – в сегменте локомотивной тяги.Сфера услуг общественного перевозчика в обозримой перспективе будет оставаться во временно-монопольном сегменте, и ее функционирование будет наиболее эффективным при вертикально-интегрированной системе управления, то есть в рамках ОАО “РЖД” как единого хозяйствующего субъекта. Модель финансового холдинга возникает как компромисс между системными требованиями и задачами третьего этапа реформы, размытыми и на сегодняшний день уже устаревшими. Последние нуждаются в детализации и переосмыслении. Не понимаю, почему об этом надо говорить шепотом. Программа структурной реформы – это не священное писание. – Хватит ли, по Вашему мнению, доходов для покрытия расходов инфраструктурной компании ОАО “РЖД” из инфраструктурной составляющей тарифа на сегодняшнем уровне и дивидендов от дочек? – При существующем сценарии развития рынка в конечном итоге таких доходов может не хватить. Практический опыт первых лет реформы показал, что процесс реформирования сопровождается процессом сепарации высокодоходных и низкодоходных сегментов рынка железнодорожных перевозок. Первые естественным образом попадают в сферу интересов частных компаний, вторые не менее естественным образом оседают в сфере ответственности ОАО “РЖД” и государства. Никто сегодня не намерен входить в рынок перевозок пассажиров в плацкартных и общих вагонах, перевозки по малодеятельным линиям, воинские перевозки. Однако на сегодняшний день расходы по таким видам перевозок покрываются рентабельными направлениями. Предположим, что завтра данные рентабельные направления окажутся в сфере частного бизнеса. Источники перекрестного субсидирования расходов исчезнут, уровень некомпенсируемых затрат возрастет в разы. Кто готов будет заплатить за такие результаты реформы? Ведь речь будет идти либо о бюджетных средствах, либо о темпах индексации тарифов сверх индексов инфляции, либо о закрытии половины линий и станций и прекращении большей части пассажирских и некоторых видов сырьевых грузовых перевозок. Такие результаты наступят тем быстрее, чем быстрее будет реализован подход к исчислению инфраструктурной составляющей, в соответствии с которым эта составляющая должна включать в себя только затраты на содержание и эксплуатацию путей общего пользования и не дифференцироваться в зависимости от эластичности спроса на железнодорожные перевозки. Принцип практически неоспорим, но если при перевозках щебня и нефти или пассажиров в общем вагоне и вагоне СВ инфраструктурная составляющая будет одинаковой, – где будет развиваться рынок и куда будут направляться инвестиции? И за счет чего будут покрываться расходы по обеспечению социально-значимых, нерентабельных видов и направлений перевозок, не говоря уже о социальной базе железнодорожного транспорта, которая пока имеет место быть. Возможные последствия реформирования по этому сценарию выходят за рамки транспортной отрасли, связаны с системным влиянием на экономику, распределение товарных потоков, вплоть до несоответствия геополитическим интересам, связанным с сохранением и укреплением территориальной целостности страны, на которую оказывает существенное влияние такой фактор, как свободное перемещение населения, перевозки товаров вне зависимости от географической удаленности регионов. Поэтому, принимать такие решения только ради того, чтобы уложиться в график, весьма опасно. – Согласны ли Вы с концепцией создания холдинга ОАО “РЖД”? Назаседании Правительства в 2004 году Г.Греф выступал против создания холдинга, называя его новым монополистом. Речь тогда шла о полной продаже “дочек”.– Создание дочерних компаний по видам деятельности далеко не всегда гарантирует, а в определенных случаях и исключает возможность появления механизмов саморегулирования на рынке, то есть такое механическое выделение не обязательно означает появление конкуренции. Конкуренция возможна тогда, когда в рамках товарных и георгафических границ всего рынка (а не его отдельной части) осуществляют свою деятельность хотя бы два “равноценных” хозяйствующих субъекта. А если не возникает конкуренции, тогда зачем образовывать на базе одного естественного монополиста десятки минимонополий по видам деятельности? Такую целесообразность можно объяснить любыми другими целями, кроме целей ОАО “РЖД”, системных интересов железнодорожного транспорта, экономики, государства. – Выступая недавно на съезде Союза транспортников России руководитель управления регулирования транспорта ФСТ В.Квитко поднял вопрос о том, что сегодня необходимо более внятно сформулировать саму модель рынка железнодорожных перевозок, которую предполагается сформировать и использовать. В том же ключе высказываются и многие другие эксперты. Как Вы считаете, будет ли предложенный ОАО “РЖД” план способствовать созданию действительных рынков на железнодорожном транспорте? – Отчасти да. Но на сегодняшний день, на мой взгляд, следует сконцентрироваться на дальнейшем развитии по-настоящему положительных результатов первых этапов реформы – появлении рынка предоставления вагонного парка под перевозки. Необходимо создание условий для дальнейшего расширения операторского бизнеса в направлении комплексного характера транспортно-экспедиционных услуг и дальнейшего развития конкуренции в сфере предоставления транспортных средств (вагонов, локомотивов) под перевозки. В данном сегменте возможно появление эффективных механизмов конкуренции и саморегулирования. Для этого необходимо:- внесение изменений и дополнений в нормативную правовую базу (принятие Правил оказания транспортно-экспедиционных услуг в развитие Закона о транспортно-экспедиционной деятельности; внесение изменений в Гражданский кодекс в части определения договора перевозки, Устав железнодорожного транспорта по расширению понятия грузоотправитель, которым может быть и транспортно-экспедиционная компания, определению ее роли, прав, обязанностей и ответственности в перевозочном процессе);- законодательное обеспечение прозрачного механизма доступа к естественно-монопольному рынку и процедуры оперативного разрешения ситуаций, связанных с применением рычагов технического и технологического ограничения доступа к услугам естественно-монопольного сектора (локомотивная тяга, инфраструктура, техническое обслуживание в пути следования, диспетчеризация и др.). Данные механизмы действуют во всех европейских странах (кроме Ирландии и России) и в США;- оптимизация действующих тарифов на услуги естественно-монопольного сектора с целью обеспечения равновыгодного использования собственного подвижного состава независимо от его вида и дальнейшего развития конкуренции в сегменте предоставления транспортных средств (вагонов, локомотивов) под перевозку грузов и пассажиров и увеличения доли собственного вагонного парка до параметров, минимально необходимых для рассмотрения вопроса о дерегулировании вагонной составляющей.Беседовал Андрей Гурьев
[РЖД Партнер, 16 февраля 2006]