Что же стоит на пути сбалансирования интересов производителей, потребителей жилищно-коммунальных услуг и государства? Специфика отраслевой принадлежности коммунальных предприятий, технологическая разбалансированность отрасли или пресловутое несовершенство законодательного обеспечения деятельности отечественной коммунальной сферы?
Недостижимый баланс интересов
Практически любая сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Донецкой области имеет свою специфику, которая и обуславливает сложность формирования и реализации тарифной политики коммунальных предприятий Донбасса, долгосрочность наведения порядка в отрасли и внушительное количество необходимых на это средств. Единственным источником водоснабжения Донбасса является протекающая на севере области р. Северский Донец. Большинство городов области располагается на возвышенности, в то же время некоторые из них находятся и в низменностях. Потому необходимость подавать воду, как в Краматорск, так и Мариуполь обуславливают необходимость в дополнительных мощностях, обеспечивающих работу насосных и подкачивающих станций, дополнительную протяженность эксплуатируемых коммуникаций. Все это, а также неоднократное удорожание материалов и электроэнергии в течение последних 5-ти лет, естественно, сказалось на росте себестоимости 1 м куб. воды. В то же время тарифы на услуги по водоснабжению в городах и районах Донецкой области начали расти лишь со второй половины 2003 г.
Вопреки законам логики, целесообразности и экономичности использования ресурсов, развивалось также и тепловое хозяйство Донбасса. Тогда как, например, некоторые промышленные центры страны, в частности – Запорожье, Харьков, строившиеся компактно, и по сей день отапливаются, как правило, от ТЭЦ, вырабатывающих, кроме тепловой, еще и собственную электроэнергию (последней, к слову, хватает на обеспечение нормальной работы централей, подающих тепло). Города Донецкой области возникали хаотично — вокруг шахтных разработок, – и отапливались котельными на угле. Примечательно, что себестоимость единицы тепла, произведенной такой котельной, превышает норму в 3 раза, составляя около 200,0-250,0 грн. за 1 Гкал. Кроме того, необходимо отметить, что стоимость покупной для котельных коммунальных предприятий Донецкой области электроэнергии вместе с топливом занимает до 60% себестоимости производства единицы тепла.
Наконец, жилищное хозяйство. Жилой фонд, находящийся на балансе местных советов городов Донецкой области, с 1996 г. увеличился вдвое, превысив 50 млн. м кв. Однако связано это с передачей в коммунальную собственность ведомственного жилья, находящегося далеко не в лучшем состоянии. Потому фронт работ увеличился, а количество специалистов, обслуживающих жилой фонд, соответственно, сократилось. Кроме того, ситуация усложнилась вследствие удорожания материалов, горюче-смазочных материалов (ГСМ), электроэнергии. Прежде всего, необходимо отметить рост цен на уголь (с 2003 г. по сегодняшний день цена выросла более чем в 2 раза), ГСМ (на 64,5%), воду, возросли также в 1,5 – 1,8 раза цены на энергоносители, электроэнергию, материалы, газ. Так, электроэнергия в мае текущего года возросла в стоимости до 0,22 грн./кВт (для сравнения – в 2000 г. ее стоимость составляла 0,156 грн./кВт). Значительно подорожали – в 1,2-1,7 раза, – и основные материалы, используемые в ремонте жилья и водопроводов (трубы, битум, рубероид и другие). Примечательно при этом, что в утвержденных ранее Донецким городским советом тарифах на услуги коммунальных предприятий стоимость бензина и дизельного топлива заложена в размере 1,6 грн. за 1 л, тогда как за 2004 г. и только за первый квартал 2005 г. стоимость бензина возросла до 2,8 грн./л, дизельного топлива – до 2,9 грн./литр или более чем на 81%. Причем удельный вес перечисленных составляющих в себестоимости услуг коммунальных предприятий составляет 45% – 55%.
Действующее законодательство в сфере ЖКХ вызывает недоумение
Существующее сегодня нормативно-правовое обеспечение процесса тарифообразования на услуги ЖКХ, согласно оценкам отечественных юристов, является несовершенным и недостаточно проработанным. Так, ст. 31 – „Порядок формирования и утверждения цен/тарифов на жилищно-коммунальные услуги” – Закона Украины «О жилищно-коммунальных услугах» от 24 июня 2004 г. определено, что производители услуги осуществляют соответствующие расчеты тарифа, а органы местного самоуправления утверждают их в размере экономически обоснованных затрат на производство. Примечательно, что в настоящее время органы местного самоуправления при утверждении тарифа закладывают в него и определенную рентабельность. Частью 4 этой статьи предусматривается обязанность органов местного самоуправления компенсировать за счет бюджета убытки коммунальных предприятий в случае утверждения тарифов на предоставляемые услуги ниже уровня экономически обоснованных затрат.
Очевидно, что установление тарифа только лишь на уровне затрат не позволит производителю услуги – коммунальному предприятию – получать прибыль. Часть 6 ст. 191 Хозяйственного кодекса в отношении таких случаев содержит указание об обязательном применении дотаций. Однако местные бюджеты сегодня с этой задачей не справляются, что обусловлено нехваткой средств.
В профильном комитете Верховной Рады зарегистрирован, представленный народным депутатом Украины Ю.В. Хомутынником, законопроект «О внесении изменений в некоторые Законы Украины по вопросам регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги» от 9 июня 2005 г. В соответствие с этим законопроектом, предлагается изменить источник дотирования, предусмотрев, что средства в этом случае должны предоставляться не из местного бюджета, а, как гласит проект, – «…за счет дотации выравнивания из Государственного бюджета Украины». Однако подобное предложение, как отмечают юристы-специалисты в сфере ЖКХ, вступает в противоречие с частью 6 ст. 191 Хозяйственного кодекса, из которой следует, что если невозможность получения прибыли вызвана установлением коммунальных цен (тарифов), не обеспечивающих прибыли, то дотацию обязан предоставить орган, установивший такой тариф (цену). Таким органом является орган местного самоуправления, а источником дотационных платежей, соответственно, – местный бюджет.
Таким образом, согласно мнению экспертов, в целях обеспечения прибыльной деятельности предприятий, оказывающих коммунальные услуги, целесообразнее в тарифе учитывать определенную рентабельность, что, в свою очередь, позволит снизить нагрузку на местные бюджеты, ограничив ее лишь компенсированием льгот и начисленных субсидий.
Несовершенство и некоторая нелепость существующего законодательного обеспечения деятельности коммунальных предприятий отмечается и самими коммунальщиками. Так, недавно – 3 октября текущего года, – Донецкая областная Ассоциация ЖКХ «ДОМ» направила обращение к Верховной Раде и Кабинету Министров с предложением изменить существующий порядок налогообложения коммунальных предприятий, который, по мнению делегатов съезда Ассоциации, приводит сферу жизнеобеспечения к полному упадку. Ассоциация «Дом» совместно с Центром законодательных инициатив разрабатывает новый законопроект.
Им предусматривается особый порядок налогообложения, предполагающий возможность коммунальных предприятий оставлять в своем распоряжении часть средств, собранных в виде налогов (часть налога на прибыль и значительная доля экологических сборов), на развитие и модернизацию отрасли. Кроме того, Ассоциация «Дом» намерена обратиться к народным депутатам с просьбой отменить мораторий на предоставление льгот по уплате налога на добавленную стоимость, с тем, чтобы в законопроект можно было включить нормы, предусматривающие отчисление части налога на развитие отрасли через специальные счета Государственного казначейства. Таким образом, правительству предложено внести изменения в Закон Украины «О налоге на добавленную стоимость», приостановив действие п.7 статьи 7, пунктов 10.1 и 10.2 статьи 10 в части уплаты в бюджет НДС относительно операций по продаже жилищно-коммунальных услуг населению для усовершенствования работы коммунальных предприятий, оптимизации их работы и обновления оборудования. Перечисленные средства коммунальщики предлагают оставлять в распоряжении жилищно-коммунальных предприятий с целью последующего инвестирования в обновление основных фондов и приобретение материально-технических ресурсов производственного назначения. Изменения предлагается также внести и в Закон Украины «О налогообложении прибыли предприятий», установив для коммунальных предприятий особый режим налогообложения, предусматривающий применение кассового метода начисления дохода от реализации услуг населению и включение в валовые расходы задолженности населения с истекшим сроком исковой давности. Кроме того, коммунальщики считают целесообразным внести изменения в нормативные акты, регулирующие порядок уплаты сбора за специальное использование природных ресурсов, предусмотрев аккумулирование 70% сумм сбора на специальных счетах коммунальных предприятий в государственном казначействе, для финансирования мероприятий, направленных на снижение потерь воды в сетях.
О серьезности намерений Ассоциации свидетельствует тот факт, что по инициативе главы парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности Сергея Буряка предложения коммунальщиков рассмотрит Кабинет Министров, а экспертизу этих предложений осуществляет Государственная налоговая администрация.
Такие мероприятия – законодательное закрепление инициатив коммунальщиков области, – действительно позволят сэкономить государственные средства на необходимое обновление основных фондов коммунальных предприятий. Также это даст возможность коммунальным предприятиям подтвердить статус прибыльных и обеспечить, наконец, граждан необходимыми коммунальными услугами надлежащего качества, которое на сегодня по-прежнему остается несбыточной мечтой.