На сегодняшний день существуют разные оценки эффективности семилетней работы украинских свободных экономических зон (СЭЗ) и территорий приоритетного развития (ТПР). Защитники данного инструмента экономического развития заявляют о значительном приросте зарубежных инвестиций, повышении отчислений в бюджет, а также создании и удержании рабочих мест. Критики же указывают на недостаточный уровень ожидаемой инвестиционной активности, диспропорцию между предоставляемыми льготами и бюджетными поступлениями, а также теневые схемы работы предприятий, находящихся в привилегированных условиях. Однако главным, после ликвидации льготных территорий, остается вопрос экономических и социальных последствий, ответы на который также имеют полярный характер.
Часть 1. Хотели как лучшее…
Главной целью создания СЭЗ и ТПР считается преодоление «глубочайшей экономической депрессии территорий», на которых усилилась отрицательная динамика экономических показателей предприятий. На октябрь 2004 г., по данным Минэкономики Украины, с начала функционирования (СЭЗ) и (ТПР) утверждено 737 инвестиционных проектов, в том числе на ТПР – 535, в СЭЗ – 202. Общая сметная стоимость всех утвержденных проектов составляет $5,5 млрд., в том числе иностранные инвестиции – $1,5 млрд. (27,3 % от общей сметной стоимости проектов), из них на ТПР – $4,5 млрд., иностранные – $1,2 млрд. (26,7 % от общей сметной стоимости проектов, утвержденных на ТПР), в СЭЗ – $963 млн., иностранные – $248 млн. (25,7%).
Лидером экономической эффективности, а также одновременно главным подозреваемым «во всех тяжких», является Донецкий регион. Согласно информации, представленной Главным управлением статистики в Донецкой области, в рамках реализации инвестиционных проектов на ТПР и в СЭЗ региона на 1 января 2005 г. в промышленности реализуется 154 проекта, с начала реализации которых поступило $1 045, 096 млн., в том числе за прошлый год – $353, 414 млн. При этом лидерство по количеству реализуемых инвестиционных проектов в Донецкой области держит металлургия и обработка металла – здесь реализуется 24 проекта. При этом за прошедший год в результате их реализации поступило $185,974 млн., а с начала их реализации – $437,391 млн., или 36,7% к общему объему инвестиций.
По утверждению председателя Донецкого областного совета Бориса Колесникова, за время действия Закона «О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области» одобрено к реализации 216 инвестиционных проектов стоимостью $4,294 млрд., в том числе с участием иностранных инвесторов — 68 проектов на $837,1 млн. При этом Б.Колесников свидетельствует о создании 18 тыс. новых рабочих мест, более 30 тыс. сохраненных. По его словам, почти по 30 инвестиционным проектам этап реализации уже завершен. Б.Колесников подчеркивает, что на данном этапе работа на этих предприятиях осуществляется в обычном режиме — без предоставления льгот и с выплатой государству всех полагающихся налогов.
Вместе с тем, Б.Колесников, рассуждая на своей пресс-конференции об эффективности СЭЗ и ТПР, утверждает, что с 1999 г. субъектам, работающим в СЭЗ и ТПР Донецкой области, государство предоставило налоговых и таможенных льгот на $1,3 млрд. Однако благодаря им в экономику региона и страны по 179 инвестиционным проектам удалось привлечь $2,82 млрд. На очереди реализация еще 37 одобренных проектов стоимостью $1,48 млрд.
Говоря о достижениях в социальной сфере, Б.Колесников отметил о том, что средняя зарплата на предприятиях, входящих в ТПР, составляет 1008 гривен, что в 1,5 раза выше, чем по области, причем задержек с ее выплатой никогда не было. Да, на начало 2005 г. баланс поступлений в бюджеты и предоставленных льгот в СЭЗ и ТПР имеет отрицательное сальдо (-3,96 миллиарда гривен). Однако, если вычесть из льгот 4,72 млрд. грн. льготы по таможенной пошлине при импорте мясного сырья, получится положительное сальдо в сумме 0,76 млрд. грн. Таким образом, в результате деятельности всех инвестиционных проектов государство дополнительно получило доход в виде налогов и обязательных платежей в размере 9,8 млрд. грн. Работникам выплачено 2,7 млрд. заработной платы, а сами предприятия в виде амортизационных отчислений и прибыли, уплатив налоги, получили 5,4 млрд. грн. на развитие производства и пополнение оборотных средств. Сложив эти три величины, получим 17,9 млрд. грн., что почти в 3 раза превышает сумму предоставленных льгот.
Вместе с тем, оценивая результаты выполнения инвестиционных обязательств в СЭЗ и ТПР, министр финансов Виктор Пинзеник, заявил, что предприятия, которые находятся в свободных экономических зонах, на территориях приоритетного развития и технопарков, не выполняют своих инвестиционных обязательств. Свой тезис В.Пинзеник подтверждает следующей информацией: «При предоставлении налоговых льгот предприятия в свободных экономических зонах брали на себя обязательства обеспечить инвестиционные вложения на уровне $986 млн., вместо этого реальный объем инвестиций составил $306 млн. Субъекты хозяйствования, которые размещены на территориях приоритетного развития, брали на себя обязательства осуществить инвестиции в размере $5,7 млрд., реально инвестиции составили только $1,8 млрд. Предприятия технопарков брали обязательства осуществить инвестиции на уровне $993 млн; на сегодня объем инвестиций составил $395 млн.».
Оценивая эффект инвестирования на уровне декларируемых $5,7 млрд. к реально осуществленных $1,8 млрд., можно сказать, что функционирование СЭЗ и ТПР в существующем формате оправдало себя только на 32%. Это дает основание для пересмотра как минимум внедренной схемы предоставляемых льгот, эффективность которых оказалась в три раза ниже, чем ожидалось. Кроме того, необходимо отметить, что по отношению к общей сумме полученных иностранных инвестиций ($8,354 млрд.), зарубежные вложения в предприятия, расположенные в СЭЗ и ТПР, составили менее 20%.
Перевесивший негатив
Первые обвинения в неэффективности и криминалитете СЭЗ и ТПР были высказаны еще к 2002-2003 гг., причем как действующей властью в лице Леонида Кучмы, так и сторонниками оппозиции. В 2002 г. экс-министр экономики Валерий Хорошковский сообщил, что на фоне «бурного» прироста инвестиций (+50%) вливания в СЭЗ в это время увеличились лишь на 4%. Бывший глава государства в весьма резких выражениях охарактеризовал характер деятельности и степень эффективности льготных территорий: «Нужно точку ставить с этими зонами. Вообще ликвидировать их», – говорил Л.Кучма тогдашнему первому вице-премьер-министру Украины, министру финансов Николаю Азарову. По словам Л.Кучмы данные зоны стали «свободными полукриминальными зонами, и это касается не только Донецкой зоны». По словам Кучмы, в СЭЗ нет того экономического развития, которое привлекало бы инвесторов, а бездеятельность контролирующих структур экс-президент объяснял личной заинтересованностью в перераспределении грязных денег: «все глаза закрыли, поскольку кормитесь отсюда».
На основании расчетов экспертов, публичных заявлений Л.Кучмы, а также давления со стороны МВФ в 2003 г. Верховная Рада рассмотрела предложенный Кабмином законопроект, согласно которому предлагалось отменить льготы по уплате НДС на продукты питания, которые импортируются в Украину через СЭЗ. также рассматривалась возможность о ликвидации всех 11 специальных экономических зон и 9 территорий приоритетного развития. Основания для этого были даже у правоохранительных органов, которые и тогда и сейчас обвинялись в покровительстве олигархов и коррумпированных чиновников. По результатам проверок ГНАУ деятельности субъектов СЭЗ и ТПР, в Украине в 2002 г. возбуждено 39 уголовных дел. В ходе проверок выявлены факты безосновательного пользования льготами, проведения разного рода операций, не связанных с инвестиционной деятельностью, в результате чего в бюджет недопоступило 26,7 млн. грн. В структуре выявленных преступлений преобладают злоупотребление служебным положением, присвоение и хищение имущества, ввоз в льготном режиме под видом высокотехнологического устаревшего оборудования. По результатам проведенных органами МВД проверок финансово-хозяйственной деятельности 93 субъектов СЭЗ и ТПР, возбуждено 14 уголовных дел.
По данным проведенных в то время проверок экономической эффективности функционирования СЭЗ, объем производства продукции предприятий, расположенных в СЭЗ, в 2003 г. составлял только 4% от общего объема продукции, произведенной на предприятиях Украины. На территориях, где действуют специальные режимы инвестиционной деятельности — 7,7%. Данная картина никак не устраивала госструктуры, которые осуществляли, можно сказать, прямое кредитование предприятий СЭЗ и ТПР, превышающее получаемые доходы.
Со стороны оппозиции звучали еще более эмоциональные филиппики. Обвинения касались ряда пунктов:
· предоставления излишних льгот и отсутствия контроля за этим;
· использования СЭЗ и ТПР для криминального заработка с последующим уходом от налогов, включая отмывание «грязных» денег;
· отсутствия запретительных механизмов по свободному перемещению товара, поступившего на льготную территорию и беспрепятственно переправленного в регионы со стандартной схемой налогообложения;
· отсутствия стимулов для развития прямых отечественных конкурентов, находящихся в непосредственной близости с «льготниками», которые продолжают свой бизнес в СЭЗ и ТПР даже после выхода на высокий уровень рентабельности.
В адрес предприятий, находящихся в СЭЗ и ТПР, а также чиновников высших эшелонов власти звучали обвинения в вывозе из зон льготного налогообложения продукции по чрезмерно заниженным ценам. Еще в бытность президентства Л.Кучмы появлялась критика о строительстве в Донецке коммерческих объектов (в частности пятизвездочных отелей) в рамках льготного финансирования. Причем, по словам специалистов, затраты на их строительство составили сумму даже на порядок меньшую, чем предусматривалось льготами в рамках закона о СЭЗ.
Кроме того, из уст депутатов и госчиновников звучали обвинения в перетекании национального капитала через оффшорные зоны в свободные экономические. По словам нардепа Евгения Жовтяка в интервью газете «ВВ», «фактически приобретенный в результате незаконной деятельности на территории Украины капитал сначала вывозят в оффшоры, а потом под видом иностранных компаний украинские олигархи ввозят свои же деньги назад, в Украину. По-другому это называется отмывание «грязных денег». Парадокс, но с этим не спорят и донецкие чиновники. По данным Intellect.org.ua, секретарь Совета по вопросам СЭЗ и специального режима инвестиционной деятельности в Донецкой области Григорий Теплицкий говорил, что «все прекрасно понимают, что преимущественно инвестиции в СЭЗы составляют деньги, вывезенные 10-15 лет назад нашими согражданами в офшорные зоны». Однако, по мнению Секретаря Совета по СЭЗ, если «мы уже допустили вывоз этих денег, то было бы глупо не пускать их обратно с целью развития донецкого региона» (Вадим Новоселов «Возвращение блудных денег»).
По мнению специалистов, грубым нарушением принципа функционирования СЭЗ является отсутствие контроля за перемещением товара из зоны экономического благоприятствования. Эксперты уверены, что, учитывая степень криминалитета бизнеса, нельзя допускать перемещения товаров из Украины в эту зону и, особенно — из этой зоны в регионы, функционирующие по стандартным принципам. По мнению Е.Жовтяка, «если товар ввозится из СЭЗ на территорию Украины, то он должен пройти все пошлинные процедуры, его надо обложить всеми налогами, от которых он был освобожден в процессе производства».
Так или иначе, но, очевидно, до смены власти и курса развития страны эффект от критики СЭЗ и ТПР в украинском варианте (учитывая также и заявления экс-главы государства Л.Кучмы) остался бы не более, чем возмущение воздуха. В лучшем случае власть выпустила бы пар через «прессование» наименее защищенных представителей украинского бизнеса, работающих в СЭЗ и ТПР. Данный вывод напрашивается, если учесть масштабы политического влияния элиты донецкого региона на все органы государственной власти до выборов президента Украины в 2004 г.
Исходя из сказанного выше, становится очевидно, что результаты реформирования системы особых преференций в рамках СЭЗ и ТПР не достигли поставленных целей, поэтому правительству необходимо было определиться с форматом нивелирования проблем. Среди вариантов, возможных для обсуждения, называли закрытие СЭЗ и ТПР, либо проведение комплексного исследования для выяснения вопроса, какие предприятия могут остаться в СЭЗ (а быть может и войти в новые), какие необходимо «выпустить на свободу», а какие привлечь к ответственности за массовые нарушения действующего законодательства. Новое правительство выбрало первый путь. Разнохарактерная критика, теперь уже в их адрес, возникла незамедлительно.